民办高校内部运行机制构建研究

民办高等教育作为促进高等教育事业改革的重要力量，在满足我国人民大众多样化的教育需求方面作出了突出贡献，早已成为我国高等教育事业必不可少的组成部分。自改革开放以来，我国民办高等教育先后经历了从无到有、从弱到强的发展阶段，尤其是在《民办教育促进法》及其相关条例文件颁布实施以后，民办高校的办学规模不断扩大，办学类型日渐丰富，办学层次显著提高，高校发展模式逐渐由“规模化扩张”向“内涵式发展”转变。民办高等教育的兴起和发展，不仅有效整合了社会资源和教育资源，还大大减轻了政府的公共财政办学负担。随着教育多元化格局的形成，加快构建现代大学制度已成为当前推动我国高等教育改革和发展进程的重要任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》就明确提出了要“进行现代大学制度改革试点”，构建“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度。然而内部运行机制作为保障我国民办高校健康发展的现代学校制度，虽取得了一定的成效，但也存在着不少问题。科学构建和创新完善内部运行机制，对于促进我国民办高校的良性运行和有序发展有着重要的现实意义。

1民办高校内部运行机制的现状

近年来，随着我国高等教育大众化、国际化、普及化进程的步伐不断加快，民办高等教育事业发展突飞猛进。截至2014年底，全国共有民办高校728所，其中包括独立学院283所，在校生587．15万人，比上年增加29．63万人。其中，硕士研究生在校生408人，本科在校生374．83万人，专科在校生212．28万人。就目前而言，内部运行机制已基本在我国大部分民办高校构建实施，在一定程度上维护了高校日常教育教学工作的正常秩序，对于加快推动现代大学制度构建进程具有积极的实践意义。

1．1决策机制

根据《民办教育促进法》第19条要求“民办高校应当设立学校理事会、董事会及其他形式的决策机构”的规定，我国大部分民办高校已基本建立了由股东大会选举产生的决策机构——校董(理)事会，且校董(理)事会成员人数一般设置5～11人，其中以7人组的决策机构最为常见。但也有少数学校存在决策机构队伍较为庞大的情况，如上海杉达学院和浙江树人大学的理事会成员人数就分别多达15名和17名。然而我国大部分民办高校的董(理)事会基本上实行“举办者(投资人)承包制”，学校教职工和热爱教育事业的社会人士及其他利益相关者并没有广泛参与其中。仅有个别高校开始汲取国外一些私立院校的经验，逐步尝试接纳学生或家长代表进入董(理)事会。就笔者调查的11所湖南省的民办高校而言，教师代表进入董(理)事会的仅有2所，占比18%，而政府委派督导专员进入董(理)事会的多达6所，占比55%。

议事规则是对民办高校决策基本程序的规定，更是保障民办高校民主科学决策的前提条件。《民办教育促进法实施条例》第20条明确要求民办高校的董(理)事会每年至少召开1次会议，决定聘任或解聘校长、修改学校章程等重大事项，须经过2/3以上的组成人员商讨同意后才可实施。目前，我国绝大多数民办高校的董(理)事会每年召开2～4次会议，但同时也存在个别高校一两年都不召开一次专题会议的失序现象。而就重大事项的决策方式而言，近50%的民办高校基本采用所谓的“民主协商制”，但实际上仍然是董事长个人在操控决策层面，民主治校程度并不高。

1．2执行机制

执行机制是保障民办高校教育服务功能有效发挥的核心机制，执行机构则是贯穿于执行机制中的重要神经枢纽，依靠各个关节点的连接而依次向各个组织细胞发送神经中枢的指示信息，以保障执行机制的正常运转。校长作为执行机构的领导者，无疑是大学的最高行政长官，在整个学校的运行、管理和发展中起着至关重要的作用。

目前，我国大部分民办高校都建立了校董(理)事会领导下的校长负责制，校长受聘于董(理)事会，作为董(理)事会意志的执行者，在其授权范围内管理学校。而我国现有的民办高校校长队伍来源较为复杂，主要分为三类:一是学校的主要举办者，二是从公办高校退休的院长或校长，三是教育行政部门退休的领导干部。根据笔者对湖南省11所民办高校校长聘任情况的调查发现，如果校董(理)事长不担任校长，那么民办高校基本上是返聘公办高校已退休的校长，而外聘校长的权力一般不大。当前，我国民办高校校长职业背景差异大，年龄结构也不合理，知识层次更是参差不齐，导致我国部分民办高校的执行机构出现专业化程度偏低的现象。

1．3监督机制

民办高校监督机制是对民办高校办学行为的规范性与合法性进行监察与督促的运行机制，包括学校内部实施的监督和学校外部的政府及社会进行的监察与督促。前者代表的是民办高校的内部监督机制，其监督机构由院党委会、政府督导、监事会和教职工代表大会组成;后者则为民办高校的外部监督机制，教育行政部门、相关政府执法部门和教育中介机构各司其职，共同监管民办高校的办学行为。然而我国现行法律只出台了有关民办高校决策机构和执行机构设置的政策文件，而对监督机构的设置却未作统一成文的明确规定。

就内部监督而言，在笔者调查的11所湖南省民办高校中，有5所高校成立了教职工代表大会，成立监事会的高校也有5所。然而根据董圣足博士进行的问卷调查，“在全国抽取的45所民办院校中，单独设立监督机构的学校只有8所，占比约为18%;未设监督机构的民办高校有37所，占比高达82%。而在8所设有监督机构的民办高校中，竟仅有1所学校设立监事会”。实际上，我国大部分民办高校监督机构的设置缺乏独立性，暂不具备与决策机构和执行机构相互制衡的条件，民办高校的监督机构在很大程度上仍然依附于决策机构。就外部监督而言，我国教育行政部门和相关政府执法部门对民办高校办学行为实行了较为有力的监督，如深圳市教育局在2015年发布了对当地民办高校经费使用的监管办法，针对高校违规使用经费的行为，采取“取消学校三年内所有政府奖补项目，若情节更甚者，将依法移送司法机关追究刑事责任”的惩处。教育行政部门和政府执法部门的通力合作，在一定程度上保障了民办高校办学行为的规范性。而教育中介机构积极参与评估高校办学水平和教育质量，不仅提高了民办高校办学信息的透明度，更在一定程度上进一步激发了民办高校“办好学校，教好学生”的积极性。2015年，中国民办教育协会就在江西启动了民办教育网络评选活动，引起了众多民办高校的热烈反响。

1．4激励机制

一所民办高校激励机制的好坏直接关系到该校核心竞争力的提升与巩固，这使得我国民办高校逐步确立了以高校行政人员、教学人员以及后勤职工为主要激励对象的管理激励观念。而我国民办高校现有的激励机制主要分为物质激励(工资、奖金、福利、资助、处罚、带薪休假激励)和精神激励(职业发展、目标、晋升、情感、荣誉，尊重与信任、文化、行为激励)两种模式。

就薪酬体系而言，教师职称已不再是衡量工资水平的唯一标准，绩效和教学能力也被纳入薪级标准，助教可以享受和副教授相同的薪资待遇，而讲师的工资甚至有可能会超过教授，这种情况在公办高校几乎是闻所未闻的。这种薪酬体系打破了教师薪酬分配“吃大锅饭”的尴尬局面，不唯资历而唯能力。虽然工资薪金水平是最大的激励要素，但目前也是我国大部分民办高校教师对现行的激励机制最不满意的项目之一。其次是医疗养老保险等社会福利保障，我国大部分民办高校虽然积极拓展培训方式，但由于办学经费有限和担心教师培训后流失，培训工作没有系统地进行，大部分教师对高校提供的职业发展激励不甚满意。我国民办高校的激励方式虽然多样化，但大部分流于形式，执行难度大。

2民办高校内部运行机制存在的问题

2．1董(理)事会结构不完善，运作不规范

董(理)事会结构在民办高校的建立是企业管理制度在高校内部的移植，是民办高校密切与市场关系的体现和必然结果。但由于我国民办高校自身创办历史并不长，董(理)事会运作还尚未成熟。大部分民办高校的董(理)事会的成员结构较不合理，成员来源缺乏多样性，基本上是由投资人及其家族成员组成。已有研究发现，我国的民办普通高校中，60%左右属于家族式管理，并未积极吸纳教职工和社会人士参与高校事务的决策管理。封闭的家族式管理注重人际关系的笼络，排外性歧视现象较严重，人才引进受到一定的阻碍，学校易陷入内部决策独断的怪圈，缺乏民主和有效的监督制约。

董(理)事会和校长之间职责分工不明，关系不顺畅，缺乏明确的权利与义务关系来制衡，致使双方在行使行政管理权的时候出现混乱。一种情况是董(理)事会权力过大，过度干预学校事务。校董(理)事会往往在人事安排和财务管理等重大事务的处理方面限制校长的权限，诱使校长成为“自己人”，以保证校董(理)事会对学校的绝对控制和垄断，结果就是校长的实际权力被架空而纷纷离职。另一种情况则是校长权力过大，未得到合理的规范和限制，校董(理)事会无法对校长实行全面的监管，以致于有关学校的发展决策缺乏科学性的保障。这种情况一般发生在投资者出资办学主要是为了名誉，对教育本身没有什么见解，把房子一盖，请来德高望重的校长后就算万事大吉。还有一部分民办高校的校长因为自身是该校的创办人兼董(理)事长，便自居为学校的最高决策者，使得校董(理)事会形同虚设，只不过是一个门面而已。

2．2执行机制不顺畅，缺乏制度化保障

董(理)事会领导下的校长负责制，是民办高校法人治理机构中最为重要的核心制度，是确保民办高校内部运行机制优质、高效运转的前提和基础。校长虽然是民办高校的最高执行长官，但执行效果难以令人满意。我国部分民办高校的决策机构与校长之间的职权划分缺乏明晰的制度化规范，管理制度在执行中流于形式，制度和执行存在“两张皮”的现象，随意性大，没有严格规范的运作程序和规则。而校董(理)事会与校长之间存在着“分工不明、关系不清、执行不顺”的问题，导致董(理)事长和校长之间“缺位”“越位”的情况时有发生，校长权力易陷入空壳化的窘境，往往会引发决策层和执行层的矛盾和冲突，扰乱民办高校正常的办学秩序。

由于我国民办高校校长选聘方式的多样化，校长队伍成员较为复杂，职业背景、年龄结构、知识层次参差不齐，专业化程度偏低。有的由投资人兼任的校长因为不懂教学规律，秉持着资本逐利性，不按教育规律办事，过分重视扩大办学规模而忽视教学质量，使得学校逐渐偏离正确的办学轨道;而有的来自政府机关或公办高校的校长自身对民办高校的办学特征不是全面了解，在专业设置、学科发展上照搬照抄公办高校模式，未能充分发挥民办高校自身办学特色，再加上缺乏市场竞争意识，不善经营管理，导致学校资源枯竭难以为继;还有些返聘的退休人员担任的校长，老龄化程度过高，自身体力精力不济，观念难以与时俱进，执行能力较差。由于缺乏制度化保障、专门化训练和政策性规范，我国民办高校校长队伍职业专业化程度总体偏低，难以适应学校发展的需要，这是阻碍民办高校长足稳定发展的瓶颈。

2．3专职监督机构缺失，监督力度较弱

由于我国现行的法律法规政策对民办高校的监督机构尚未作强制性设立的明文要求和规定，导致目前大部分民办高校内部尚未设置专职而独立的监督部门，基本上依靠校董(理)事会及其相关行政部门来履行监督职能。即使有少数高校设立以监事会为主要形式的监督机构，但大多数都“形至而神不备”，甚至毫无监督效率可言。作为保障高校内部运行机制有序运转的监事会制度没有赢得广大高校应有的重视，民办高校内部监督机构的缺失现象十分严重。教职工代表大会由于管理人员和教师的流动性大，其监督权力相当于虚权，使得内部监督力度很弱，广大师生的权益无法得到充分保护。学生作为民办高等教育市场主要的消费承担者和相关利益群体，本身应该具有参与监督的权利，但居然有部分民办高校的学生没有机会对本校的教学、后勤及相关管理服务作出相应的评价、监督及建议。可见，作为民办高校他律主体之一的学生力量十分薄弱。而中介组织由于缺乏界定其权威性的标准体系，其应有的咨询、考核、监督及评价等服务功能难以有效发挥。

民办高校作为具有多元属性的社会组织，实际上与国家政府机关构成了一种委托代理关系。由于民办高校办学信息不对称，作为委托方的国家政府机关不能及时对民办高校的办学行为进行切实有效的监管，而作为代理方的民办高校极易通过利用自身存在的信息优势，盲目追求高校盈利的最大化，从而导致办学教学失序行为的频繁发生，严重影响了民办高校的社会声誉，不利于民办高校的可持续发展。北京科技经营管理学院日前就发生由于管理层内部矛盾的激化而擅自拍卖学校房产，并向该校师生和相关政府恶意隐瞒其重大变动信息，导致学校师生无法进行正常上学教学活动事件。其严重的违规违法行为由于信息不对称的特性，并没有得到相关政府部门的科学防控、监督及处理。

2．4激励机制不健全，缺乏有效的激励体系

首先，没有建立股权激励制度。民办高校的投资者享有学校的所有权，追求利益最大化，而民办高校的管理者更多的是追求民办高校公益性，注重人才培养质量以及个人收益，没有获得与投资者利益目标一致的股权激励，因此，并不以投资者的利益最大化为目标。由于利益目标不一致产生冲突。投资者主要是通过董(理)事会对管理者通过严格的考核来监督。

其次，教职工的物质激励不足。民办高校教职工工资待遇不高，绝大部分民办高校的教职工的待遇比公办院校低，绩效工资没有与学校的办学效益和个人的工作质量挂钩，大部分没有劳保福利，教职工感觉不到集体的温暖。有的学校甚至“五险一金”没有全部按政策规定落实到位，有的即使为教职工购买了“五险一金”也是按最低的标准执行，远远低于地区的平均水平。

再次，教职工的精神激励不够重视。教职工的个人成长与学校的发展目标不一致，民办高校没有针对教职工制定个人成长计划，教职工的职业规划和发展前景没有系统考虑，民办高校没有组织经常性的培训来提升教职工的个人能力，包括职称评定、科学研究没有提供有关的信息和条件，对教职工的人文关怀不够，教职工普遍存在“打工者”的心态，没有真正达到情感融合的境界。同时，荣誉激励不够，对于工作成绩突出、表现优秀、做出较大贡献的教职工没有很好地实行荣誉激励，没有形成正激励的连锁反应。

3构建民办高校内部运行机制的路径

3．1建立健全以董(理)事会制度为核心的决策机制

第一，在民办高校的实际运行中，民办高校应明确规定董(理)事会成员人选的禁止性规定，其组成应具有开放性和严格的公益性的特点，避免董(理)事会成员组成的随意性，否则，民办高校就不能走出“家族式”管理的怪圈，难以真正关注学校的发展，无法起到促进学校健康持续发展的作用。校董(理)事会在成员的筛选上必须严格确保其合理性。首先要保障成员利益主体的多元化:一是代表投资方利益的举办者;二是熟悉学校内部运行的校长和教职工代表;三是维系协调学校与政府部门之间关系的政府代表(一般为督导专员);四是密切关注与热心支持民办高等教育事业的社会人士和教育专家;五是社区代表、学生代表和家长代表。其次要丰富成员背景层次。只有吸收了具有不同身份背景、知识技能和专业素养的成员们组成的决策机构，才能尽可能的使校董(理)事会从多个维度来全方位考量学校的发展，作出适用于该校发展的科学决策。

第二，完善和规范校董(理)事会的章程，保障决策机构的有效运转。明确规范校董(理)事会的每个章程条款及其相关细节，以保障决策机构的运作有章可循，进一步增强章程的可行性和操作性。具体而言，高校需要对校董(理)事会成立的法律政策依据和目的，董(理)事长和董(理)事成员的资格及其产生、变更和撤销的程序，各董(理)事成员应有的职责和权限，有过失的成员的惩处等等作出统一成文的规定。制定科学合理并具有民办高校特色的校董(理)事会章程，有利于为决策机构各成员之间就高校事务的沟通与协调工作营造良好的制度环境，保障决策活动的顺利开展。

3．2落实董(理)事会领导下的校长负责制建立和完善

落实校董(理)事会领导下的校长负责制，是完善和创新民办高校内部运行机制的重要内容。董(理)事会和校长，是民办高校两个不可或缺的领导者，如果分工明确，工作和谐，关系融洽，无疑会达到1+1＞2的效果，在学校发展中产生巨大的凝聚作用，学校将会发展得更好更快。

首先，构建科学的校长甄选制度，大力提高民办高校校长队伍的职业化水平。职务校长向职业校长的转变是民办高校应对社会大众日益增长的教育需求和我国教育大众化、国际化进程不断加快的必然选择。高校应该建立科学的校长资格认定标准、规范的校长聘任制度、系统的校长培训制度，以保障校长的学术知识、综合素质和业务能力水平能满足民办高校发展的需要。其次，建立校长核准制，健全目标责任制及利益共享制度，以保障校长权力的正确行使。实行校长核准制，校长一经专家评议核准，便不可随意更换，这可以有效避免校董(理)事会和校长在办学目标及理念方面、教职工薪资分配等问题上产生矛盾分歧而导致“校长不长”的混乱更迭秩序的发生。而目标责任制和利益共享制的建立，是保障校长权力与义务相统一的体现，不仅明确校长的工作职责，同时也给予校长相应的效益激励。再次，明确界定校董(理)事会和校长之间的职权职责关系，实行分权制衡，最大限度遏止决策机构内部独断专权现象的发生，要求校董(理)事会合和校长之间必须充分尊重各自的行政管理权，互不越权扰乱各自的管理秩序，以保障校长权利的依法取得和合理行使。

3．3建立有力的内外监督机制，完善监督体系

首先，建立以监事会制度为重点的内部监督机制。一是规范监督主体。监事会成员的相对独立性是十分必要的，民办高校应从原则上不允许监事会成员兼任其它校内行政职务，同时也应该尽量消除家族式管理痕迹。对监事会成员的专业知识背景也应给予明确的要求，若监事会成员对高校教育教学工作和财务工作了解较少，则无法开展有效的监督活动。二是明确监督职责，赋予监事会成员相应的权利和责任，保障其能采取强有力的监督手段，贯彻落实监督职能。三是制定系统的监督程序。同时，学校还要加强教职工代表大会、工会、学生代表大会等各种形式的民主管理与监督机制的建设，并积极吸收广大学生和教职工来参与学校的日常事务管理，以真正实现民主治校。

其次，完善以政府监督为核心的外部监督机制。政府是最重要的外部监督主体，对民办高校的办学方向、办学行为等具有监督、管理和引导的作用。首先，理顺监督管理体制。统一和协调法人登记机关和业务主管机关在民办高校开展的年检活动，并对相关年检事项进行相应的合理调整和规范，不断完善我国现行年度检查制度。其次，建立健全办学信息公开与披露制度。加强办学信息公开透明化建设，吸引社会舆论监督的广泛参与，以不断营造良好的办学环境，让民办高校发展在阳光下运行。再次，完善资产监管制度。严格规范和加强对民办高校设立、分立、合并、变更及终止的管理，提高民办高校的危机预警和防控能力，完善干预机制，防止高校内部因人事变动或资金短缺而难以运行状况的发生。

3．4完善内部激励机制，激发利益相关者的活力

基于委托代理理论和利益相关者理论，有必要构建民办高校股权激励制度，管理者作为委托代理人和利益相关人，在努力为投资者获得最大利益的同时，也能为管理者自己获得最大的利益，以使投资者和管理者的利益期望目标一致。

没有建立一支稳定的师资队伍，兼职教师比例过高、教师队伍年龄老化、教师流动性大等问题十分突出，已成为制约民办高校持续发展的瓶颈的现象，民办高校应该积极完善和创新内部激励机制，提高民办高校内部治理水平。首先必须清楚激励的客体的状态和需求。教职工最普遍的需求是合理的薪酬、稳定的工作和社会的尊重，应提高教职工工资标准，实行弹性的薪酬制度，绩效工资与工作质量挂钩，全面落实教职工的各项社会保险，消除教职工的后顾之忧。其次要让激励手段多元化，不能重物质激励，轻精神激励，可以灵活借鉴某些企业的成功激励经验，比如关注员工对企业发展的美好愿景和自身社会地位的潜在提高性。学校应以职业规划为切入点，创建职工培训体系，丰富教职工的培训方式，贯彻落实专业培训工作，努力打造教职工成长的平台，以满足其提升成就的需要。此外，还应该建立利益相关者共同治校的机制，让教职工也积极参与到学校的日常事务管理中，保障其主人翁的地位和权利。

民办高校的内部运行机制，归根结底属于学校治理结构不完善。如董(理)事会结构不完善、运作不规范、执行过程流于形式、专职监督机构缺失、激励系统不完善等等。为了保证民办高校更好更快地发展，就必须完善各项法律法规，规范民办高校的办学行为，同时也要加强对民办高校的监督，充分发挥政府、社会中介组织和民办高校利益相关主体的协同治理机制，以促进民办高校健康有序的可持续发展。